近期國(guó)企改革正在加碼推進(jìn)中。7月14日，國(guó)資委宣布進(jìn)一步深化國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)和董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)。此前7月4日召開(kāi)的全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)上國(guó)家主席習(xí)近平表示：理直氣壯做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，盡快在國(guó)企改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新成效。本文分析，2016年國(guó)企改革會(huì)加速推進(jìn)，從目前形勢(shì)看國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)程不僅會(huì)加快，且隨著改革繼續(xù)深化中，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益用于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的導(dǎo)向性會(huì)更加明顯。
2016年國(guó)資國(guó)企改革的實(shí)施與推進(jìn)中。筆者認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共導(dǎo)向已明晰，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益公共導(dǎo)向作用提出了建議可以從三方面入手。
國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共導(dǎo)向
隨著國(guó)資國(guó)企改革繼續(xù)深化的共識(shí)達(dá)成與具體要求明確，國(guó)資國(guó)企改革的公共導(dǎo)向政策也更加明晰，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本的公共屬性要充分體現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益的一部分可以用于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)有資產(chǎn)國(guó)有資本的公共導(dǎo)向從三個(gè)方面著手。
國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益“取之國(guó)企用之國(guó)企”的思路得到調(diào)整 國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本歸全民所有，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本依法投資運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的收益理應(yīng)歸全民所有，國(guó)有資本收益的分配應(yīng)充分尊重全體人民的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)全民共享。一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)有企業(yè)占有使用國(guó)有資產(chǎn)以及某些國(guó)企依賴(lài)壟斷經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)基本上是留存在企業(yè)； 2007年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，2008年中央本級(jí)開(kāi)始實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，央企利潤(rùn)的一部分以紅利方式上繳，隨后，地方各級(jí)也陸續(xù)向國(guó)有企業(yè)征收紅利。從2008年至2013年中央本級(jí)與各地國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的數(shù)據(jù)看，占國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算總收入的97.8%又用于向國(guó)有企業(yè)支出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入支出基本上“取之國(guó)企用之國(guó)企”，可以說(shuō)，國(guó)企上繳紅利的絕大部分又支出到國(guó)有企業(yè)，極大弱化了國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本的公共屬性。但是，隨著全面深化改革的推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)下行，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本的公共屬性要得以體現(xiàn)的呼聲越來(lái)越強(qiáng)。這種呼聲在國(guó)資國(guó)企改革繼續(xù)深化的設(shè)計(jì)中已經(jīng)得到體現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益“取之國(guó)企用之國(guó)企”的思路要進(jìn)行調(diào)整，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益的一部分可以用于解決社會(huì)問(wèn)題，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。可以說(shuō)，國(guó)資國(guó)企改革深化的設(shè)計(jì)已經(jīng)充分體現(xiàn)了這一要求。
紅利征收比例逐年提高的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要向一般公共預(yù)算傾斜 國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益的一部分用于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，首先體現(xiàn)在政府預(yù)算中相關(guān)預(yù)算的平衡與協(xié)調(diào)。中共中央十八屆三中全會(huì)決定明確提出，要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。隨著國(guó)資國(guó)企改革的繼續(xù)深化，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算紅利征收比例逐年提高，國(guó)有資本收益預(yù)算劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例和額度也要隨之提高。通過(guò)國(guó)資國(guó)企改革繼續(xù)深化，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收益分享機(jī)制，進(jìn)一步加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出的力度，讓國(guó)企改革發(fā)展成果更多更好地惠及人民群眾。增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中用于民生的支出規(guī)模，體現(xiàn)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算更多向一般公共預(yù)算傾斜，并逐年提高調(diào)入比例。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的一部分用來(lái)彌補(bǔ)一般公共預(yù)算、解決和人民根本利益密切相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題、服務(wù)于公共財(cái)政職能，更有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
國(guó)有股權(quán)向社保基金劃轉(zhuǎn)的力度繼續(xù)加大
隨著社保基金支付壓力的逐年加大，多地社保基金預(yù)算都出現(xiàn)了“支出缺口”，僅靠財(cái)政或加大企業(yè)征收力度彌補(bǔ)難以從根本上解決社保支付的壓力。社保體制改革的深化，要求社保基金預(yù)算承擔(dān)擴(kuò)大社保保障范圍和提高保障質(zhì)量的責(zé)任，社保基金預(yù)算“支出缺口”由此會(huì)進(jìn)一步加大而考驗(yàn)社保體系的承載能力。作為彌補(bǔ)社保基金預(yù)算“支出缺口”的穩(wěn)定且可預(yù)見(jiàn)資金來(lái)源，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益可以充分發(fā)揮作用。當(dāng)下國(guó)資國(guó)企改革繼續(xù)深化，支持國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益用于彌補(bǔ)社保，采取用收益做大保障基金規(guī)模的方式。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》明確提出，將部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)全國(guó)社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會(huì)保障資金缺口。2014年財(cái)政性撥入全國(guó)社保基金資金和股份552.64億元，其中國(guó)有股減轉(zhuǎn)持資金和股份82.83億元（減持資金21.58億元，境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票25.36億元，境外轉(zhuǎn)持股票35.89億元）；2015年中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出1405.48億元，其中國(guó)有股減持補(bǔ)充社保基金支出11.36億元。國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)全國(guó)社保基金的比例還會(huì)繼續(xù)加大。從中長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)按照建立全國(guó)范圍內(nèi)綜合統(tǒng)籌的社保體系的思路，要求各地國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的國(guó)有股權(quán)加大向社保基金劃轉(zhuǎn)或直接彌補(bǔ)社保基金預(yù)算“支出缺口”的力度。 發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益公共導(dǎo)向作用的建議
國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本歸全民所有，但是，各級(jí)政府分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)的國(guó)資管理體制，不僅導(dǎo)致各級(jí)政府間國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益的差額巨大，而且還導(dǎo)致東中西部各地方政府間國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益的差額巨大，因此，國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益一部分用于公共性與社會(huì)性支出，在實(shí)際操作中仍面臨著一些具體問(wèn)題。
中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要不要與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算連通 中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算起步早且覆蓋的央企范圍大，除此以外，央企大多數(shù)盈利能力較強(qiáng)，因此，央企國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模相對(duì)較大且逐年增長(zhǎng)；地方各級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模較小，有的幾乎是零收入，但是，往往國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模越小的地方區(qū)域，社會(huì)問(wèn)題越嚴(yán)重。就社會(huì)問(wèn)題解決、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展全國(guó)“一盤(pán)棋”的要求看，應(yīng)嘗試中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算連通，實(shí)行預(yù)算編制的協(xié)同。雖然當(dāng)下中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出已經(jīng)有向地方的轉(zhuǎn)移支付，例如2015年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算1693.98億元的支出安排中，對(duì)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算轉(zhuǎn)移支付支出288.5億元，但是，這仍然不是制度性的。如果能在政策上明確中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的連通，形成制度，那么可以全國(guó)“一盤(pán)棋”地更好發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益的公共導(dǎo)向作用。在當(dāng)下國(guó)資國(guó)企改革的繼續(xù)深化中，通過(guò)中央地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算連通及中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重高、國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重、社保基金預(yù)算“支出缺口”大的東北地區(qū)及西部地區(qū)進(jìn)行定向支持，可以為國(guó)企混合所有制改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。 在中央地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算連通中，除了中央本級(jí)與地方各級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的年度預(yù)算編制協(xié)調(diào)一致，中央本級(jí)還可以通過(guò)編制中長(zhǎng)期國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)引導(dǎo)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制。中央地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)年度預(yù)算編制的重點(diǎn)與難點(diǎn)是支付，除了轉(zhuǎn)移支付，在預(yù)算支出上，可以按比例出資，共同設(shè)立各類(lèi)產(chǎn)業(yè)基金而相互影響與協(xié)調(diào)；還可以在統(tǒng)一的政府預(yù)算平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)中央地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的協(xié)調(diào)協(xié)同，發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府宏觀(guān)調(diào)控衍生手段的作用，通過(guò)社會(huì)性支出安排彌補(bǔ)一般公共預(yù)算和社保基金預(yù)算“支出缺口”。
劃轉(zhuǎn)到全國(guó)社保基金的國(guó)有股權(quán)價(jià)值要不要納入中央本級(jí)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算
隨著證券市場(chǎng)股權(quán)分置改革所實(shí)現(xiàn)的國(guó)有法人股流通與國(guó)有股權(quán)向全國(guó)社保基金劃轉(zhuǎn)力度加大，全國(guó)社保基金規(guī)模逐年擴(kuò)大。到目前為止，全國(guó)社保基金仍是逐年積累，還沒(méi)有產(chǎn)生支出，也沒(méi)有納入政府預(yù)算。隨著國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)充實(shí)社保基金力度的不斷加大，劃轉(zhuǎn)到全國(guó)社保基金的國(guó)有股權(quán)價(jià)值波動(dòng)會(huì)成為常態(tài)。為了支持全國(guó)社保基金繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模，也為了全國(guó)社保基金在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展中充分發(fā)揮作用，應(yīng)考慮把全國(guó)社保基金納入政府預(yù)算，可以先從劃轉(zhuǎn)到全國(guó)社保基金的國(guó)有股權(quán)納入中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算著手。劃轉(zhuǎn)到社保基金的國(guó)有股權(quán)應(yīng)在中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中進(jìn)行列示，對(duì)包括國(guó)有股份額變化、國(guó)有股市值變化以及國(guó)有股收益變化等在內(nèi)的信息進(jìn)行統(tǒng)一匯總，有利于統(tǒng)籌管理。當(dāng)然，把劃入全國(guó)社保基金的國(guó)有股權(quán)納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是納入中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)年度預(yù)算，還是納入中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)期預(yù)算，可以充分討論與論證。
全國(guó)社保基金的資金用于彌補(bǔ)社保基金預(yù)算“支出缺口”如何操作
全國(guó)社保基金作為國(guó)家社保儲(chǔ)備基金，擔(dān)負(fù)著人口老齡化高峰時(shí)期社保支出補(bǔ)充、調(diào)劑的重要任務(wù)。全國(guó)社保基金理事會(huì)成立的初衷是通過(guò)管理運(yùn)營(yíng)全國(guó)社保基金而進(jìn)一步完善社保體系，發(fā)揮其公共導(dǎo)向作用。截至2014年末，全國(guó)社保基金會(huì)管理的資產(chǎn)總額15290億元，全國(guó)社保基金累計(jì)投資收益額5580億元，年均投資收益率8.36%，超過(guò)同期年均通貨膨脹率（2.42%）5.94個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)下，全國(guó)社保基金籌資渠道逐漸拓寬、基金規(guī)模逐年增大且投資業(yè)績(jī)趨于穩(wěn)定，已經(jīng)具備了彌補(bǔ)社保基金預(yù)算“支出缺口”的能力。隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大與老齡化進(jìn)程的加快，各地社保基金預(yù)算“支出缺口”逐年增大，全國(guó)社保基金作為社保戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基金，應(yīng)適時(shí)相應(yīng)啟動(dòng)全國(guó)社保基金的劃轉(zhuǎn)工作而彌補(bǔ)社保基金預(yù)算“支出缺口”。當(dāng)下社保基金預(yù)算“支出缺口”大都集中在地方政府預(yù)算中如東北三省，全國(guó)社保基金用于彌補(bǔ)地方級(jí)次的社保基金預(yù)算“支出缺口”，既涉及預(yù)算，還涉及轉(zhuǎn)移支付。在預(yù)算上，應(yīng)該納入中央本級(jí)的政府預(yù)算，可以考慮納入中央本級(jí)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，這有利于體現(xiàn)全國(guó)社保基金來(lái)源于國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有資本收益的公共導(dǎo)向；在轉(zhuǎn)移支付上，應(yīng)該限定向省級(jí)次轉(zhuǎn)移支付，得到全國(guó)社保基金彌補(bǔ)社保基金預(yù)算“支出缺口”的地方，必須要能夠?qū)嵭猩绫Ｊ〖?jí)統(tǒng)籌。全國(guó)社保基金用于彌補(bǔ)社保基金預(yù)算“支出缺口”，除了納入預(yù)算與實(shí)行向省級(jí)轉(zhuǎn)移支付，還要實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)定期披露。 文/ 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜
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